Tại sao Việt Nam không thể học Trung Quốc phát hành trái phiếu chính phủ ‘đặc biệt’ mà không làm tăng áp lực cho ngân sách?

Bình luận Trà Nguyễn • 17:20, 27/05/20

Thông tin Trung Quốc phát hành 1.000 tỷ nhân dân tệ (CNY) trái phiếu chính phủ (TPCP) đặc biệt mà không làm tăng nợ chính phủ, không tính vào ngân sách chính thức làm hầu hết các nhà hoạch định chính sách trong nước băn khoăn và mong muốn tìm hiểu. Liệu có thể có một công cụ chính sách “lưỡng diện câu toàn” như vậy sao? Chúng ta có thể huy động tiền tương tự như Trung Quốc hay không, và có nên làm điều đó hay không?

Tất cả các chính phủ trên thế giới đều không thể chối cãi rằng miễn là họ đi vay tiền hoặc đứng ra bảo lãnh cho ai đó vay tiền, dưới bất kể hình thức nào, dù là cấp chính quyền nào thực thi thì khoản vay hoặc bảo lãnh đó phải tính vào nợ chính quyền, nợ công của quốc gia đó. 

Cũng chính bởi tư duy này, nhiều người chưa hiểu hết hệ thống chính sách và cách quản trị nhà nước của Trung Quốc sẽ kinh ngạc trước khả năng phát hành tới 1.000 tỷ CNY (khoảng 140 tỷ USD) để chi tiêu mà không tính vào nợ chính quyền, không làm thay đổi số liệu bội chi của nhà nước. Nếu tốt đẹp như thế, tại sao các quốc gia, trong đó có Việt Nam, không nhanh chóng học hỏi cách làm của Trung Quốc? 

Để trả lời những câu hỏi này, chúng ta cần phải hiểu tường tận cơ cấu phát hành nợ từ trung ương đến địa phương của chính quyền Trung Quốc, bao gồm từ nền tảng pháp luật đến cơ chế quản lý và mục đích thực sự đằng sau đó. 

Tại sao Trung Quốc cần phải làm đẹp các số liệu nợ? 

Nợ chính quyền Trung Quốc và hầu hết các chỉ số kinh tế vĩ mô khác, luôn được báo cáo với con số rất đẹp, luôn ở ngưỡng an toàn hơn nhiều so với bất kể nền kinh tế lớn nhỏ nào khác trên thế giới. Nhưng nếu nhìn sâu vào cách hạch toán nợ “không giống ai”, đặc biệt khác xa với chuẩn tính nợ công thế giới, chúng ta mới hiểu được tại sao Trung Quốc luôn có thể báo cáo ra thế giới các thông số kinh tế vĩ mô “đẹp” đến vậy. 

Trung Quốc là một quốc gia có nguồn tiền khổng lồ trong vài thập kỷ nhờ trở thành công xưởng lớn nhất thế giới trong làn sóng toàn cầu hóa. Nhưng cũng vì thế, Trung Quốc khát tiền hơn do phát triển các kế hoạch đầu tư kiểu thống trị, ví dụ như dự án Vành đai - Con đường, họ cần vươn vòi bạch tuộc ra khắp thế giới để hút tiền về. Để thực hiện được chiến lược đó, họ cần các thành tích tuyệt đẹp về kinh tế vĩ mô. Nhờ đó, xếp hạng tín nhiệm quốc gia sẽ luôn duy trì ở mức tốt và triển vọng kinh tế luôn tích cực. Các xếp hạng này đảm bảo Trung Quốc có thể huy động vốn khối lượng lớn trên toàn cầu với mức lãi suất thấp. 

Nếu các thành tích đó không thể đến một cách chân chính, tự nhiên, thì đơn giản là chính quyền thiết kế ra các “chuẩn mực kế toán, luật pháp” khác biệt với phần còn lại của thế giới. Muốn hiểu về Trung Quốc và các chính sách của họ, chúng ta không thể bỏ qua cơ hội hiểu kỹ lưỡng về cách Trung Quốc cho phép các ngân hàng thương mại của họ hạch toán nợ xấu “có 1 - 0 - 2”, thực chất là che giấu nợ xấu hay cách chính quyền Trung Quốc hạch toán nợ công hoàn toàn khác biệt với thế giới, thậm chí là cách mà chính quyền Trung Quốc che giấu tình trạng tài chính thực của các công ty Trung Quốc muốn niêm yết và thu hút vốn đầu tư trên thị trường chứng khoán của Mỹ, EU hay Hồng Kông,… Việc này có thể vô tình hay hữu ý “tiếp tay” cho các công ty Trung Quốc lừa đảo vốn trên thị trường quốc tế. 

Trong trường hợp phát hành 1.000 tỷ TPCP đặc biệt này, thực chất là Trung Quốc đã quy định trong Luật Ngân sách của họ từ trước đó rất lâu để có những công cụ riêng nhắm vào việc vay nợ nhưng vẫn có thể làm đẹp báo cáo nợ trước thế giới. 

Chính quyền địa phương của Trung Quốc được phép phát hành TPCP đặc biệt mà khoản vay này không hạch toán vào ngân sách chính thức của trung ương

Theo Luật Ngân sách (2014) của Trung Quốc, trái phiếu chính quyền địa phương phát hành vì mục đích đặc biệt không cần hạch toán vào ngân sách chính thức của trung ương, không tính vào nợ chính phủ (Nguồn: IMF country report, People's Republic of China: Selected Issues, 17/248). Khoản TPCP đặc biệt trị giá 140 tỷ USD này thực chất là chính quyền địa phương của Trung Quốc phát hành. 

Như vậy, Luật Ngân sách của Trung Quốc đã để ra “dư địa” chính sách đảm bảo khi thiếu tiền, trung ương có thể ra lệnh cho chính quyền địa phương các tỉnh phát hành trái phiếu đặc biệt để có tiền chi tiêu trong khi khoản nợ gia tăng thêm không được trung ương ghi nhận như một khoản nợ quốc gia. Các nhà đầu tư nước ngoài, các hãng đánh giá tín nhiệm quốc tế vẫn có thể xem Trung Quốc là nơi “an toàn” và “lý tưởng” cho dòng tiền trú ngụ và tìm kiếm lợi nhuận kếch xù từ thị trường 1,4 tỷ dân này. 

Chính quyền địa phương Trung Quốc ngập trong nợ nần và khó khăn khi đáo hạn nợ vào năm 2020

Trang China Banking News, vào tháng 3/2020 vừa qua, trích dẫn nguồn số liệu từ Bộ Tài chính Trung Quốc cho biết: chỉ trong 2 tháng đầu năm 2020, chính quyền địa phương Trung Quốc đã phát hành tới 1.223 tỷ CNY (tương đương với 176 tỷ USD) TPCP, trong đó có tới 949,8 tỷ CNY là TPCP đặc biệt, tức là khoản nợ từ chính quyền địa phương không hạch toán vào ngân sách chính thức của trung ương theo luật định. 

Trung Quốc đối mặt với 2.000 tỷ CNY trái phiếu chính quyền địa phương đáo hạn năm 2020 (Nguồn: Bloomberg)

Năm 2020, không chỉ vì thiếu tiền do đại dịch virus Corona Vũ Hán, chính quyền địa phương Trung Quốc đã cần tới 2.000 tỷ CNY để đáo hạn nợ. Dữ liệu từ Bloomberg năm 2019 cho thấy, lượng trái phiếu của chính quyền địa phương trị giá hơn 2 nghìn tỷ CNY sẽ đáo hạn vào năm 2020, tăng 58% so với năm 2019. Đây là mức kỷ lục mới. Điều này có nghĩa là việc phát hành trái phiếu mới để cấu trúc các khoản nợ có thể sớm tạo ra những tác động tiêu cực lên thị trường. 

Như vậy, tính tới tháng 5/2020, tổng nợ TPCP đặc biệt do chính quyền địa phương phát hành đã suýt soát 2.000 tỷ CNY, khá khớp với nghĩa vụ đáo nợ TPCP của chính quyền địa phương Trung Quốc phải trả năm 2020 theo tính toán của Bloomberg

Theo ông Ma Jun, thành viên của Hội đồng chính sách tiền tệ Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBoC), các ngân hàng lớn sẽ mua TPCP đặc biệt này vì theo luật của Trung Quốc, PBoC không thể mua trực tiếp TPCP trên thị trường sơ cấp. Tuy nhiên, ngân hàng thương mại có thể dùng tiền dự trữ bắt buộc, dự trữ rủi ro mua loại TPCP đặc biệt này do có sự cho phép của PBoC (Bloomberg). 

Như vậy, thực chất TPCP đặc biệt sẽ làm giảm tỷ lệ dự phòng rủi ro, tỷ lệ dự trữ bắt buộc của các ngân hàng thương mại lớn tại PBoC hiện vẫn có dư địa khá dồi dào (trên sổ sách) là 12,5%. Tại Việt Nam, tỷ lệ dự trữ bắt buộc này khoảng 1-3%. Còn tại châu Âu, một số ngân hàng trung ương không áp dụng chính sách này với các ngân hàng thương mại của họ. 

Việt Nam khó có thể áp dụng chính sách này, và hầu hết các quốc gia khác trên thế giới đều không thể… 

Chính sách này khó áp dụng tại Việt Nam vì Luật Ngân sách năm 2015 không có điều khoản nào cho phép địa phương được phát hành trái phiếu đặc biệt tương tự. Mọi khoản nợ của chính quyền địa phương, dù dưới hình thức nào, đều được tính vào nợ công quốc gia, không có ngoại lệ. Như thế có nghĩa, nền tảng luật của Việt Nam không tồn tại bất kỳ loại TPCP đặc biệt nào nằm ngoài hạch toán ngân sách trung ương. Với các nền kinh tế khác, luật ngân sách càng chặt chẽ hơn, được giám sát bởi Quốc hội và nhiều đảng phái chính trị đối lập nên càng không thể phát hành TPCP đặc biệt kiểu Trung Quốc. 

Cũng giống với Trung Quốc, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam không hoàn toàn độc lập với chính phủ, các mệnh lệnh hành chính có thể áp dụng mạnh mẽ thông suốt trong các ngân hàng thương mại khắp cả nước. Tuy nhiên, tỷ lệ dự trữ bắt buộc của Việt Nam tại NHNN còn nhỏ, hiện đang đối mặt với rủi ro về nợ xấu tăng do Covid-19 nên việc giảm dự trữ bắt buộc hoặc dự phòng rủi ro tại các ngân hàng thương mại trong nước bằng một chính sách tương tự là khá rủi ro. 

Trung ương sử dụng công cụ nợ địa phương để che đậy khối nợ “đã lên tới mặt trăng” 

Nợ chính quyền địa phương lần đầu tiên trở thành một vấn đề quốc gia vào năm 2015 khi Trung Quốc trải qua một cuộc khủng hoảng ngân hàng. Chính phủ trung ương đã chỉ đạo chính quyền địa phương bảo lãnh cho các ngân hàng trong khu vực của họ bằng cách phát hành trái phiếu chính quyền địa phương (còn gọi là trái phiếu đô thị) để huy động đủ tiền. 

Tuy nhiên, chính quyền địa phương hầu hết là phát hành không thành công vì trái phiếu thành phố mang lại lợi nhuận thấp hơn so với các danh mục đầu tư khác ở Trung Quốc. Chính phủ trung ương sau đó đã chỉ đạo các ngân hàng quốc doanh mua trái phiếu không thể bán nổi ra thị trường này, chuyển vốn mới vào các ngân hàng thuộc sở hữu tư nhân thông qua các tài khoản của chính quyền địa phương. 

Nhiệm vụ trọng yếu của chính quyền địa phương là duy trì tăng trưởng cao, không để thất nghiệp dẫn tới biểu tình và các mâu thuẫn xã hội vốn đang ngày một gay gắt trong lòng Trung Quốc. Theo Blackwill & Tellis (2015), tác giả cuốn sách “Chiến lược lớn nhắm vào Trung Quốc”, cho rằng: “Tăng trưởng cao GDP chính là căn cứ tồn tại hợp pháp của chính quyền đương nhiệm”. Và đương nhiên, chính quyền địa phương nào đạt được mục tiêu tăng trưởng mới có thể làm hài lòng chính quyền trung ương, và con đường thăng tiến của các quan chức địa phương chắc hẳn sẽ rạng rỡ hơn. 

Như vậy, chủ sở hữu nợ của chính quyền địa phương chính là các ngân hàng thương mại lớn mà chính quyền trung ương sở hữu. Hiển nhiên, trung ương sẵn lòng rót tiền về địa phương qua hệ thống ngân hàng thương mại phi thị trường, tuân thủ chặt chẽ các mệnh lệnh hành chính của trung ương chỉ để duy trì tăng trưởng, tạo việc làm, tránh đổ vỡ thị trường bất động sản vốn là mấu chốt có thể gây ra đổ vỡ hệ thống tài chính của quốc gia này. Không những thế, nợ của chính quyền trung ương chịu sự giám sát chặt chẽ của cộng đồng đánh giá tín nhiệm quốc tế nên các chuyên gia cho rằng các quan chức Trung Quốc dường như muốn sử dụng kết hợp tài chính của chính quyền địa phương và chính sách cho vay của các ngân hàng quốc doanh để chuyển nhiều khoản nợ của chính quyền trung ương vào tài khoản của chính quyền địa phương. 

Một cuộc điều tra năm 2015 của Tạp chí Phố Wall ước tính rằng nợ chính quyền địa phương của Trung Quốc đã chiếm một con số tương đương với 35,5% GDP của đất nước này với tổng số 18 nghìn tỷ CNY. Tuy nhiên, các báo cáo gần đây của các hãng tin trong nước Trung Quốc đưa ra con số nợ chính quyền địa phương ở mức 16,61 nghìn tỷ CNY vào tháng 4/2018. Chính phủ trung ương Trung Quốc đã tuyên bố giới hạn cho vay địa phương là 20,99 nghìn tỷ CNY cho năm 2018. Con số 16,61 nghìn tỷ CNY vào khoảng 2.432 tỷ USD, 20,99 nghìn tỷ CNY tương đương với 3.075 tỷ USD. Khi quốc gia này ước tính GDP ở mức 14.092 tỷ USD vào cuối năm 2017, dự báo của chính phủ về khoản nợ của chính quyền địa phương lên tới 21,82% GDP.

Một ước tính của Viện Tài chính và Phát triển Quốc gia Trung Quốc, được báo cáo bởi South China Morning News vào tháng 4/2018, đã tiết lộ các khoản nợ ngầm của chính quyền địa phương. Báo cáo này xác định rằng các khoản nợ vào khoảng 30 nghìn tỷ CNY được huy động thông qua các thị trường phái sinh và các phương thức “ngân hàng ngầm”. Viện cũng chỉ ra rằng các thỏa thuận cho thuê và các kỹ xảo “đối tác công-tư” đã giúp Trung Quốc che giấu được các khoản nghĩa vụ lên đến 10 nghìn tỷ CNY. Số tiền này góp thêm 40 nghìn tỷ CNY (5.857 tỷ USD) vào danh sách nợ công không được cập nhật vào số liệu nợ quốc gia của đất nước này. Con số này tương đương 41,6% GDP, đưa tỷ lệ nợ thực tế trên GDP của Trung Quốc lên tới 92,8%. 

Trà Nguyễn