Sau khủng hoảng năm 2008, chính sách kích thích tài khóa được hầu hết các nền kinh tế trên toàn cầu áp dụng, trong đó có Việt Nam. Dựa vào nghiên cứu hiệu quả chính sách tài khóa mở rộng, các chuyên gia kinh tế của WB và IMF đã tổng kết 4 bài học để chính sách tài khóa mở rộng hữu hiệu đối với tăng trưởng và ổn định.
Sau khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, các nền kinh tế đều theo đuổi chính sách kích thích tài khóa thông qua các công cụ cắt giảm thuế, mở rộng chi tiêu công, đầu tư. Mục tiêu cuối cùng là tạo ra việc làm, củng cố vững chắc niềm tin tiêu dùng và đầu tư. Để hài hòa với chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ cũng mở rộng ở hầu hết các nền kinh tế trên toàn cầu. Một số nền kinh tế lớn như Nhật, EU thậm chí còn theo đuổi chính sách lãi suất âm. Đây cũng là nguyên nhân khiến nợ toàn cầu tăng cao kỷ lục, thâm hụt tài khóa ở mức cao tại nhiều nền kinh tế lớn và đang phát triển trên toàn cầu. Dư địa chính sách – cả tài khóa và tiền tệ - đều bị co hẹp.
Các số liệu thống kê kinh tế cho thấy, thực sự các gói kích thích tài khóa đã tác động hữu hiệu tới sự phục hồi của các nền kinh tế toàn cầu. Theo nghiên cứu của IMF và WB, có 4 bài học kinh nghiệm về chính sách tài khóa rút ra như sau:
Bài học thứ nhất: Chính sách tài khóa nghịch chu kỳ vẫn là một công cụ chính sách hiệu quả
Chính sách tài khóa nghịch chu kỳ lần đầu được đề cập bởi nhà kinh tế học nổi tiếng J.M.Keynes (1936) trong tác phẩm kinh tế học kinh điển “Lý thuyết chung về việc làm, lãi suất và tiền tệ”. Theo đó, sự can thiệp của Nhà nước như tăng chi tiêu, trợ cấp, giảm thuế trong các giai đoạn chu kỳ tăng trưởng kinh tế suy giảm, rớt đáy, và giảm chi tiêu, tăng thuế trong các giai đoạn chu kỳ tăng trưởng kinh tế tích cực, đạt đỉnh sẽ làm giảm bớt tác động tiêu cực của chu kỳ kinh tế, hướng tới nền kinh tế phát triển ổn định và bền vững hơn.
Trên thực tế, chu kỳ kinh tế và tác hại của tính chu kỳ trong hơn 2 thập kỷ qua với hai cuộc khủng hoảng năm 1997 và 2008 đã khiến mọi chính phủ và chuyên gia kinh tế tìm hiểu các công cụ chính sách tài khóa, tiền tệ để điều tiết biến động kinh tế, thu hẹp lại chu kỳ hoặc giảm thiểu biến động mang tính chu kỳ. Và tư tưởng của Keynes về chính sách tài khóa nghịch chu kỳ được nghiên cứu kỹ lưỡng và ứng dụng thành công tại nhiều nền kinh tế phát triển. Những nghiên cứu thực nghiệm thời gian qua cho thấy, ở các nước phát triển, chính sách tài khóa là nghịch chu kỳ, hoặc không theo chu kỳ kinh tế. Ngược lại, ở những nền kinh tế đang phát triển là thuận chu kỳ.
Nghiên cứu của ông Izvorski (Kinh tế trưởng của WB) chỉ ra rằng chính sách tài khóa nghịch chu kỳ - tăng mạnh chi tiêu công, giảm thuế, tăng trợ cấp - sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008 là công cụ chính sách hiệu quả, có thể hỗ trợ các nền kinh tế đã và đang phát triển thoát khỏi giai đoạn tăng trưởng suy trầm.
Bài học thứ hai: Chính sách tài khóa nên nghịch chu kỳ trong cả giai đoạn nền kinh tế tăng trưởng tốt hay suy trầm
Các chuyên gia kinh tế cũng cho rằng, các khoản nợ tích lũy trong một cuộc khủng hoảng phải được hoàn trả và cần có khoản tài chính làm bộ đệm cho các giai đoạn kinh tế khó khăn cần chi tiêu nhiều. Tuy nhiên, khi nền kinh tế hồi phục, các nhà hoạch định chính sách và chính phủ rất khó để giảm cắt giảm chi tiêu (đặc biệt ở các nền kinh tế đang phát triển) do áp lực chính trị và thành tích tăng trưởng. Còn trong giai đoạn kinh tế khó khăn, việc mở rộng chi tiêu lại vướng nhiều rào cản như: vay nợ với lãi suất cao để chi tiêu (do bộ đệm tài chính trước đó quá mỏng), áp lực nợ công tăng. Đây là lý do các nền kinh tế đang phát triển hầu hết bị rơi vào thế bị động khi buộc phải áp dụng chính sách tài khóa thuận chu kỳ.
Bài học thứ ba: Để hiệu quả, chương trình mở rộng tài khóa phải đủ lớn, nhưng chỉ trong một giai đoạn tạm thời và nhắm vào các mục tiêu cụ thể là tăng năng suất cho nền kinh tế
-
- Thâm hụt ngân sách (% GDP) và Nợ chính phủ (%GDP) của Mỹ và Châu Âu trong giai đoạn 2007-2017. (Nguồn: Izvorski, 2008)
Theo ông Izvorski (2018), các kích thích tài khóa của Mỹ sau khủng hoảng (giai đoạn điều hành bởi cựu Tổng thống Obama) chưa đủ lớn so với kỳ vọng do lo ngại các áp lực chính trị. Tuy nhiên, chương trình cắt giảm thuế lớn nhất của ông Trump trong suốt 30 năm qua đã tạo hiệu quả mạnh cho nền kinh tế Mỹ do mức độ mở rộng của chính sách tài khóa đủ lớn. Tại liên minh Châu Âu, ông Izvorski cũng cho rằng kích thích tài khóa còn nhỏ do lo ngại phản ứng của thị trường. Bản thân các quy tắc tài khóa cũng giới hạn quy mô của phản ứng chính sách tài khóa.
Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng nhiều chính phủ đã không mở rộng tài khóa tạm thời, mà mở rộng trong thời gian quá lâu, khi nền kinh tế đã phục hồi. Điều này sẽ làm giảm tính hữu hiệu của chính sách tài khóa, thậm chí tạo rủi ro lớn cho ngân sách và nợ quốc gia. Ngoài ra, việc mở rộng tài khóa mà không đi kèm với tăng năng suất thì hiệu quả chính sách mở rộng tài khóa cũng bị giảm.
Đồ thị trên cho thấy, Mỹ đã mở rộng tài khóa ở mức chấp nhận thâm hụt ngân sách tới gần 13% vào năm 2009. Tại thời điểm đó, tỷ lệ nợ chính phủ/GDP của nước này tương đương với EU, ở mức trên 80%. Mỹ giảm thâm hụt ngân sách về mức 4,5% trong năm 2017. Tuy nhiên, trong giai đoạn này, EU mở rộng tài khóa nhưng chỉ ở mức chấp nhận thâm hụt ngân sách 6% và nhanh chóng giảm về 2% vào năm 2017. Kết quả là, sau gần 10 năm, nợ chính phủ/GDP của Mỹ ở mức trên 100%, tỷ lệ này của EU duy trì ở mức khoảng 85%, tuy nhiên Mỹ đã phục hồi kinh tế tốt hơn và bền vững hơn EU do mở rộng chính sách tài khóa ở mức đủ lớn, nhắm vào mục tiêu việc làm và tăng năng suất lao động tốt hơn EU.
Bài học thứ tư: Một mình chính sách tài khóa đơn lẻ không thể giải quyết các vấn đề về mất cân đối cấu trúc kinh tế
Kích thích tài khóa là một công cụ hiệu quả để ngăn chặn sự co lại mạnh hơn trong hoạt động kinh tế. Tuy nhiên, nếu như việc kích thích tài khóa không nhắm vào mục tiêu là tăng năng suất thì không giúp nền kinh tế phục hồi lẫn cải thiện năng suất. Thêm vào đó, kích thích tài khóa cũng không hiệu quả nếu không kết hợp cùng chính sách tiền tệ để thúc đẩy tiêu dùng, đầu tư nhắm vào mục tiêu cân đối lại cơ cấu của nền kinh tế.
Việc EU mở rộng tài khóa chưa đủ lớn là một hạn chế cho việc phục hồi nền kinh tế. Tuy nhiên, việc nền kinh tế Mỹ kéo dài chương trình kích thích tài khóa đã khiến nền kinh tế này có tỷ lệ nợ chính phủ/GDP tăng vọt. Các chuyên gia kinh tế e ngại rằng việc không sớm chấm dứt kích thích tài khóa sẽ có thể tạo ra các lỗ hổng về tài khóa và không tác động tích cực đối với việc tăng năng suất lao động trong dài hạn cho nền kinh tế Mỹ.
Trà Nguyễn (tổng hợp)
Mời đón đọc:
- Sai lầm của chính sách tài khóa Việt Nam sau khủng hoảng tài chính toàn cầu (Phần 2)
- Chính sách đất đai là nút thắt lớn nhất làm giảm tính hữu hiệu của chính sách tài khóa và tiền tệ (Phần 3)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Romer, What We Have Learn about Fiscal Policy from the Crisis?, IMF conference on Macro and Growth Policies in the weak of the Crisis, Tháng 3/2011.
- [2] Izvorski (Lead Economist, Global Practice Macroeconomics - World Bank), 10 Years Later: 4 Fiscal Policy Lessons from the Global Financial Crisis, 25/06/2018.
