Chảy máu đất: Chúng ta đáng lẽ có thể phát triển ổn định và bền vững hơn...

Bình luận Trà Nguyễn • 13:50, 14/01/20

Nếu tài chính được xem như dòng máu nuôi cả cơ thể kinh tế của quốc gia thì mất mát tiền thu từ giá trị gia tăng của đất là chảy máu đất. Cơ thể của nền kinh tế có thể bị suy kiệt nếu quản lý nhà nước về đất đai không đổi mới hoặc việc đổi mới không chạm được tới lỗ hổng gây thất thoát máu của tài nguyên quý giá nhất này…

Đất đai, không chỉ là nguồn tài nguyên quan trọng bậc nhất của nền kinh tế, còn là nền tảng sinh kế của người dân. Khác với các tài nguyên hữu hạn khác, quản trị tốt tài nguyên đất còn quyết định sự ổn định xã hội, thịnh vượng quốc gia và bền vững môi trường. Tuy nhiên, giá trị gia tăng từ đất - một phần lớn - đã bị mất mát vào nhóm nhỏ có “thông tin và quyền quyết định”. Việc này không chỉ khiến nhà nước mất một nguồn thu lớn từ đất đai cho ngân sách mà còn tạo ra mâu thuẫn xã hội chồng chéo, ngày một gay gắt và khó giải quyết.

Thực tế, các mâu thuẫn xã hội gay gắt, kéo dài do quản lý bất cập về đất đai đã tạo ra các bất ổn xã hội và sự mất niềm tin vào chính quyền, làm lung lay quyền lực nhà nước mạnh mẽ hơn bao giờ hết. Máu thực sự đổ một cách đầy cay đắng và đáng tiếc ở nhiều nơi, nhiều gia đình tan hoang, nhiều chính trị gia bị xét xử vì các lỗ hổng chính sách này. Gần đây nhất, bất ổn xã hội, mâu thuẫn dân - chính quyền tới mức máu phải đổ vô nghĩa vì đất như ở Đồng Tâm, Thủ Thiêm, Hải Phòng,…đã trở nên nhức nhối. 

Dưới góc độ kinh tế, giờ không phải là lúc đổ lỗi cho các bên mà cần tìm nguyên nhân gốc rễ dẫn đến xung đột lợi ích ngày một gay gắt này. Các nhà hoạch định chính sách nên lắng nghe và điều chỉnh sớm các sai lầm chính sách đã tồn tại quá lâu. 

Nguồn gốc giá trị gia tăng của đất đến từ quy hoạch và chuyển đổi mục đích sử dụng đất

Theo lý thuyết chênh lệch địa tô, một mảnh đất có giá trị cao hơn giá trị của chính nó trong quá khứ khi rơi vào 1 trong 3 trường hợp sau: (i) Địa tô chênh lệch loại 1: nhờ đầu tư cơ sở hạ tầng do quy hoạch, thay đổi quy hoạch; (ii) Địa tô chênh lệch loại 2: là lợi ích mang lại từ đất đai nhưng do người sử dụng biết cách đầu tư sử dụng một cách hợp lý hơn tạo ra. Như vậy, khi thực thi các dự án hạ tầng, nếu chủ đầu tư có năng lực tài chính, cũng như kinh nghiệm quản lý dự án phát triển đô thị, nhà ở và hạ tầng thì có thể làm tăng giá trị gia tăng của đất; (iii) Địa tô chênh lệch loại 3 còn gọi là địa tô tuyệt đối. Địa tô tuyệt đối có được khi Nhà nước cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất, ví dụ như thay đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp thành đất đô thị. 

Giá trị gia tăng từ đất bị mất đi do quy hoạch bị vi phạm trong khi chế tài giám sát tuân thủ, xử phạt yếu kém 

Như vậy, việc quy hoạch, thay đổi quy hoạch, vi phạm hoặc làm sai quy hoạch, hay chỉ định nhà thầu thực hiện quy hoạch không có năng lực… đều dẫn đến việc làm thay đổi giá trị của đất đai. 

Quy hoạch bị vi phạm, và thiếu công khai, minh bạch khiến những người có thông tin hoặc “có cơ hội vi phạm” có thể thâu tóm được mảnh đất có giá trị gia tăng cao với giá rẻ mạt trước khi “thay đổi mục đích sử dụng đất” (địa tô chênh lệch loại 3). Chưa kể, việc quản lý vi phạm quy hoạch lỏng lẻo khiến người dân, chủ đầu tư tùy ý vi phạm xây dựng sau đó “chạy giấy phép” cho các vi phạm này khiến giá trị gia tăng từ đất đai bị “mất mát” nghiêm trọng (địa tô chênh lệch loại 1). 

Tình trạng chỉ định thầu xây dựng hạ tầng không phù hợp với quy định trong quản lý đầu tư công diễn ra ở nhiều địa phương khiến các dự án hạ tầng, nhà ở, đô thị có thể rơi vào tay các nhà thầu thiếu kinh nghiệm, năng lực tài chính… Giá trị gia tăng loại 2 cũng vì thế mà “mất mát”. 

Với cơ chế quản lý đất đai hiện tại, giá trị gia tăng từ đất bị “mất mát” một tỷ lệ lớn, ở mức nghiêm trọng. Phần “mất mát” này khiến nhà nước không thu được vào ngân sách, người dân không được đền bù thỏa đáng. Cơ chế tạo ra “mất mát” giá trị gia tăng từ đất không chỉ khiến tham nhũng chính sách bùng nổ, sai phạm cả quản lý chính quyền, nhà đầu tư và người dân gia tăng mà còn là nguyên nhân khiến thị trường đất đai méo mó, bị đầu cơ, tác động tiêu cực tới hiệu quả chính sách tiền tệ, tới nguồn thu ngân sách và an ninh tài chính quốc gia. 

Đương nhiên, khi giá trị gia tăng từ đất không được định giá đúng, đủ và được phân phối công bằng, minh bạch cho các đối tượng liên quan (nhà nước, người dân, doanh nghiệp) thì mâu thuẫn xã hội sẽ ngày một gay gắt. Bất ổn an ninh, trật tự xã hội và quyền lực nhà nước bị xói mòn chính là tổn thất lớn nhất. 

Lỗ hổng thể chế khiến giá trị gia tăng của đất đai bị “mất mát”, chảy vào một nhóm “quyền lực” nhỏ, có thể nảy sinh tham nhũng chính sách trầm trọng

Theo thể chế hiện hành, chính quyền địa phương (cấp tỉnh), trong quản lý nhà nước về đất đai, được phép vừa đá bóng, vừa thổi còi, vừa quyết định người chơi lại có thể kinh doanh kết quả trận đấu. Theo phân cấp ngân sách giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, Luật đất đai hiện hành, chính quyền địa phương có quyền hoặc có thể can thiệp vào bốn nhân tố sau: 

Thứ nhất, chính quyền có thể can thiệp vào quyết định định giá đất. Việc định giá đất, theo Luật, có Hội đồng định giá, nhưng chính quyền tỉnh có thành phần nằm trong Hội đồng định giá. Thêm vào đó, kết cấu của Hội đồng định giá khiến ý kiến chuyên gia về định giá đất trở thành một ý kiến không có trọng lượng, và Hội đồng định giá đất không độc lập (về quyền lực, quản lý nhà nước) với chính quyền tỉnh. Trong khi đó, giá đất lại chênh lệch quá lớn sau thay đổi quy hoạch và/hoặc chuyển quyền sử dụng đất. Cũng theo Luật hiện hành, khung giá đất tham chiếu được áp dụng 5 năm, không phản ánh được hơi thở của thị trường nên thấp hơn so với giá thị trường nhiều chục phần trăm. Đây là lý do khiến cho việc đền bù giải phóng mặt bằng chỉ có thể áp dụng cho dân mức giá thấp, không đúng với giá thị trường, gây mâu thuẫn xã hội gay gắt. 

Thứ hai, chính quyền tỉnh có thể đề xuất quy hoạch hoặc có thể thay đổi quy hoạch, thực thi quy hoạch thay đổi ngay trong cùng nhiệm kỳ. Điều này khiến “rủi ro nhiệm kỳ” gia tăng. Trường hợp có làm sai với Luật hoặc quy hoạch tổng thì chưa một tỉnh nào phải chịu trách nhiệm giải trình về những sai phạm này. Tại Hà Nội và TP. HCM, nhiều bài báo, nhiều bằng chứng về việc quy hoạch bị băm nát khiến dân sinh khốn khổ. 

Bản thân các chủ đầu tư làm sai giấy phép xây dựng là tình trạng phổ biến. Điều này cho thấy sự tuân thủ của họ cũng như sự tuân thủ của chính quyền địa phương với quy hoạch, thay đổi quy hoạch không phải là "pháp lệnh"; không ai chịu trách nhiệm giải trình cá nhân, không ai phải trả giá bằng "tiền túi" của chính họ. Việc trong cùng nhiệm kỳ có thể vừa thay đổi quy hoạch vừa triển khai thực hiện quy hoạch thay đổi đã vô hiệu hóa tính công khai, minh bạch của quy hoạch (vì Luật không quy định thời gian thay đổi quy hoạch cho tới khi thực hiện thay đổi thì phải công khai trong bao lâu...).

Thứ ba, tồn tại các sai phạm quản lý nhà nước về lựa chọn nhà thầu ở các tỉnh: chỉ định thầu thay vì đấu thầu công khai minh bạch. Báo cáo kiểm toán đầu tư công của Kiểm toán nhà nước các năm gần đây đều chỉ ra sai phạm này còn tồn tại ở nhiều tỉnh thành trên cả nước. Sai phạm này khiến nhiều nhà thầu không có năng lực hoặc yếu kém về tài chính lại được giao tổ chức thi công, khiến dự án chất lượng kém, thời gian thi công kéo dài, gây tổn thất lớn cho ngân sách và dân sinh. 

Cuối cùng, theo quy định về phân cấp thu ngân sách Trung ương và địa phương, các tỉnh được giữ lại 100% nguồn thu từ thuế, phí đất đai trong tỉnh để tái đầu tư công của tỉnh.

Cả 4 yếu tố trên tạo ra một lỗ hổng thể chế lớn. Chỉ xét về lý thuyết, khi một cá nhân/tổ chức có quyền vừa đá bóng, vừa thổi còi, vừa chọn người chơi bóng, vừa quyết định tỷ số thì tổ chức/cá nhân đó khó lòng không nảy sinh ham muốn trục lợi từ cuộc chơi này. Điều này đặc biệt đúng trong bối cảnh quy định công khai minh bạch còn lỏng lẻo (dù đã được thiết kế bởi luật), trách nhiệm giải trình và chế tài kỷ luật, bồi thường còn nhiều hạn chế như hiện nay. 

Gần đây, các nhà nghiên cứu chính sách, các nhà hoạch định chính sách, và Chính phủ đã ý thức được những tồn tại, bất cập trong quản lý đất đai. Việc sửa đổi Luật đất đai 2014, sau 5 năm vận hành, lại được đề cập như một nhiệm vụ cấp thiết nhất trong quản lý nhà nước hiện nay. Việc có thể pháp lệnh hóa quy hoạch, giải trừ toàn bộ “rủi ro nhiệm kỳ”, đưa công tác định giá đất cho các bên thứ ba độc lập, uy tín, nâng cao trách nhiệm giải trình và thiết kế chế tài xử phạt nghiêm minh với mọi đối tượng vi phạm quy hoạch, khuôn khổ pháp lý về đất đai chính là then chốt để thiết lập lại trật tự xã hội, là nền tảng tăng trưởng và ổn định trong dài hạn. 

Trà Nguyễn